Devedor contumaz e livre concorrência: Análise do novo posicionamento do STF

João Pedro Don Fernandes

A recente posição do Supremo Tribunal Federal[1] sobre o chamado “devedor contumaz” reacendeu um debate relevante no cenário tributário brasileiro: até que ponto o Estado pode restringir atividades empresariais para combater práticas reiteradas de inadimplência fiscal? O tema ganhou ainda mais relevância diante da edição da Lei Complementar nº 225/2026, que passou a estabelecer parâmetros nacionais voltados à identificação e ao tratamento de contribuintes considerados devedores contumazes, especialmente no âmbito do ICMS.

Historicamente, o STF sempre demonstrou resistência às chamadas sanções políticas em matéria tributária. A Corte consolidou entendimento no sentido de que o Poder Público não pode utilizar meios coercitivos indiretos, como restrições desproporcionais ao exercício da atividade econômica, apenas para forçar o pagamento de tributos.  Contudo, o recente julgamento relacionado ao tema passou a admitir medidas excepcionais quando demonstrada a existência de inadimplência estruturada, reiterada e utilizada como vantagem concorrencial.

Nesse contexto, ganham destaque as discussões travadas nas ADI 7.943[2] e ADI 7.513, recentemente julgada, sendo ações que discutem justamente os limites constitucionais da atuação estatal no combate ao devedor contumaz. Entre os principais pontos debatidos estão a possibilidade de imposição de restrições cadastrais e operacionais, os critérios objetivos para caracterização da contumácia e a compatibilidade dessas medidas com princípios constitucionais como livre iniciativa, devido processo legal, proporcionalidade e livre concorrência.

A distinção central construída pelo Supremo está entre o contribuinte inadimplente eventual e o devedor contumaz. Enquanto o primeiro enfrenta dificuldades financeiras pontuais ou mantém discussões legítimas acerca da exigibilidade do crédito tributário, o segundo estrutura sua atividade econômica a partir do não recolhimento sistemático de tributos, utilizando a inadimplência como elemento estratégico de mercado.

Para o STF, notadamente após o julgamento da ADI 7.513, essa prática ultrapassa a esfera da mera inadimplência e passa a comprometer diretamente o ambiente concorrencial. Isso porque empresas que deixam reiteradamente de recolher ICMS conseguem, muitas vezes, operar com preços artificialmente inferiores aos praticados por concorrentes regulares, gerando desequilíbrio econômico e concorrência desleal.

A própria Lei Complementar nº 225/2026 busca justamente diferenciar o inadimplemento ocasional da fraude fiscal estruturada, prevendo mecanismos específicos de fiscalização e acompanhamento para contribuintes enquadrados como devedores contumazes. Ainda assim, a aplicação dessas medidas deverá observar critérios objetivos, motivação adequada e garantia de defesa administrativa.

Na prática, o novo entendimento do STF permite a adoção de medidas restritivas em hipóteses excepcionais, desde que observados requisitos de proporcionalidade e devido processo legal. O Supremo deixou claro que não se trata de autorização irrestrita para aplicação automática de penalidades administrativas, mas sim de instrumento voltado ao enfrentamento de modelos empresariais abusivos estruturados sobre inadimplência tributária reiterada.

A decisão possui impacto expressivo em setores tradicionalmente sensíveis à tributação indireta, como combustíveis, cigarros, bebidas e telecomunicações, segmentos em que há histórico de utilização do inadimplemento tributário como estratégia concorrencial. Nessas atividades, o não pagamento sistemático do ICMS frequentemente é apontado como fator de distorção do mercado.

Outro aspecto relevante do julgamento é o reforço da livre concorrência como fundamento constitucional também protegido pelo sistema tributário. O STF passou a reconhecer que a inadimplência reiterada não afeta apenas a arrecadação estatal, mas também prejudica empresas que cumprem regularmente suas obrigações fiscais, comprometendo a isonomia competitiva.

Apesar disso, a decisão exige cautela interpretativa. O reconhecimento da figura do devedor contumaz não elimina garantias constitucionais do contribuinte, tampouco autoriza medidas arbitrárias por parte da Administração Tributária. Em cada situação concreta, continuará sendo necessária a demonstração objetiva de comportamento reiterado, estruturado e doloso, além da observância de procedimentos administrativos adequados.

Também é provável que a edição da Lei Complementar nº 225/2026 intensifique novas discussões judiciais sobre os critérios utilizados pelos fiscos estaduais para enquadramento de contribuintes, especialmente diante da tese debatida na ADI 7943. Portanto, questões relacionadas à proporcionalidade das sanções, direito de defesa, critérios de reincidência e eventual risco de abuso regulatório devem continuar ocupando espaço relevante no contencioso tributário brasileiro.

Nesse cenário, o tema deixa de representar apenas uma discussão arrecadatória e passa a integrar uma agenda mais ampla de compliance, governança tributária e preservação da concorrência leal. Para empresas com elevada exposição fiscal, acompanhar a evolução legislativa e jurisprudencial sobre o devedor contumaz tornou-se medida essencial de prevenção de riscos regulatórios, financeiros e reputacionais.

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[1] ADI 7.513: 

“Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta contra dispositivos da Lei nº 6.374/89 (art. 71) e da Lei Complementar nº 1.320/2018 (arts. 19 e 20), bem como do Decreto nº 45.490/2000 (arts. 488 e 489), todos do Estado de São Paulo, que tratam de regime especial de tributação e fiscalização” 

Dispositivo: Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente”;

[2] ADI 7.943: 

“Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta contra dispositivos da Lei Complementar n.º 224 e de normas regulamentares correlatas, especialmente no que se refere à majoração da carga tributária no regime do lucro presumido, bem como dispositivo da Lei Complementar nº 225 que estabelece restrições ao devedor contumaz quanto ao acesso à recuperação judicial ou à possibilidade de convolação em falência a requerimento da Fazenda Pública”;”